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如何完善民族区域自治立法的监督

作者【佚名】   来源【道义论文网】   发布时间【2018-07-03 22:18:55】   点击量【

  摘 要:民族区域自治制度是我国的基本政治制度,在社会主义建设中发挥着重要的作用。民族区域自治立法作为民族区域自治制度的核心,作为我国地方立法体系中非常重要的一个部分,具有不同于其他地方立法类型的特征。而与之相关的民族区域自治立法监督制度在保障民族区域自治立法的科学化和民主化,维护国家法制的统一和社会主义法律体系协调发展方面有着不可忽略的作用。但也应当看到,我国民族区域自治立法监督制度仍然有着许多薄弱环节,需要进一步加强和完善。


  关键词:民族区域自治;立法;监督


  1.民族区域自治立法监督的概念


  民族区域自治立法监督是建立在中央与民族自治地方、上级国家机关与民族自治地方适度分权基础上的,以维护法制统一和保障自治立法权为价值取向的地方立法监督。在这里,维护法制统一体现了民族自治地方对中央权威的尊重与服从,以及民族自治地方自治立法权对国家立法权的从属关系。而保障自治立法权则是由我国实行民族区域自治的基本政治制度决定的,并为宪法所确认。[1]


  2.民族区域自治立法监督的法理分析


  民族区域自治立法监督的法学理论基础来源于权利制约制度以及立法权本身的性质。权力制约主要是指国家权力的分恒与抗制,主要是指立法权、司法权、行政权三权的权力制约。其主要的目的在于保障公民的权利,在近代人民主权的民主运动下,权力制约还包括了公民权对国家权的制约。早在资产阶级革命过程中,西方的政治家和思想家们就对以权力制约原则为核心精神的立法监督理论展开了充分的理论论述,使之成为了近代西方宪政的基础之一。由此推而论之,立法权力必须遵循权力制约原则,民族区域自治立法权必须受到严格的和实际的控制,这是现代国家权力运作的基本规则的要求,更是民族区域自治立法权能在其权域范围内正常运行的需要。其理由是:民族区域自治立法权担负着完善甚至是支撑民族自治区域制度的重要使命,与此相适应,民族区域自治立法机关也成为民族区域自治制度的主要承载者;对这样一个机关及其行为施以必要的监督自然是民族区域自治立法监督的内涵所在。正如我国有关机关所阐释的那样:“宪法和法律赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时较地方性法规更多的灵活性、自主性,所以自治条例和单行条例需要经过全国人大常委会或者省级人大常委会批准后实施,而省级地方性法规只需要颁布后就可以实施。授予的权力越大,相应的监督力度也应该越大,这样才能使权力与权力之间保持制约与平衡。[2]


  3.我国现行民族区域自治立法监督制度所存在的不足


  现行的民族自治地方自治立法监督制度存在这样那样的缺陷,不仅使自治立法监督的效率低下,也无助于保障民族自治地方充分行使自治立法权。这突出表现在自治条例的立法上,截至2003年底,我国 5 个自治区、30个自治州(盟)、120个自治县(旗)共155个民族自治地方共制定自治条例133个。[3]目前,仍有22个民族自治地方尚未颁布实施自治条例,特别是五大自治区的自治条例,至今无一出台。不光是自治条例,一些自治区(如广西)至今无一件单行条例出台。这些民族自治地方自治条例、单行条例不能出台,固然存在多方面的原因,但不容否认的是,现有自治立法监督制度的不合理,是妨碍相关自治法规出台的一个重要原因。


  在我国的民族自治地方自治立法监督制度中,批准制无疑是其核心,任何一部自治法规出台都必须经过批准程序。但是,批准制将一个完整的自治立法权人为地一分为二,造成自治立法权行使上的不便,“不仅破坏了宪法自身的逻辑统一性,而且也违背了立法权的完整性的法理要求”。[4]由于批准制导致立法周期太长,使自治法规不能及时出台,特别是一些對推动民族自治地方经济发展起重大作用急需出台的如财政金融、招商引资、资源开发、社会治安等方面的自治法规迟迟不能产生,这必然影响到民族自治地方社会、经济、文化事业的发展。同时批准制“牵涉到诸多上级国家部门的权力再分配,无形中促成这些部门‘权力本位’和‘部门本位’意识的滋生,自治条例频易其稿,称它们质量不高,实在说不过去,然而上报后总通不过。细究其因,无非是上级部门依附在报批制下的利益观念和保权心理在作梗。”[5]


  自治立法监督制度不健全还直接或间接引起了其他消极后果,如自治立法质量不高,不少自治条例、单行条例严重抄袭上位法及其他民族自治地方的自治法规;自治法规与上位法之间、同一地方的不同自治法规之间存在矛盾和冲突的现象比比皆是;不少自治法规不能因应社会经济形势的变化而及时得到修改等等。这些消极因素正侵蚀着民族自治地方的立法体系,对民族自治地方的立法工作以及对民族自治地方的社会经济发展都带来了严重的负面影响。


  4.完善我国现行民族区域自治立法监督的几点构想


  4.1完善人大民族事务委员会的自治立法监督功能。根据我国法律的规定,全国及省级人大民族事务委员会有对民族自治地方自治法规的初步审议权,如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第 37 条的规定,民族委员会审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例,向全国人民代表大会常务委员会提出报告,交全国人大常委会审议决定。由人大民族事务委员会对自治法规进行初步审议,无疑减轻了人大常委会的工作负担,现在的问题是,全国及省级人大民族事务委员会也同样面临工作任务“繁重”的问题。以全国人大民族委员会为例,根据宪法和全国人大组织法的规定,全国人大民委的主要职责包括“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的有关议案”等十项内容,对自治法规进行初步审议只是这十项内容的其中之一。省级人大民族事务委员会的任务与此类似。


  4.2建立民族自治地方自治立法监督的程序保障。程序是立法监督有效运行、监督目的实现的保障。中国现行的自治立法监督制度中对立法监督程序的规定是非常有限的,而这些有限的规定也往往只是原则性和纲领性的。这种状况造成了立法监督主体难以实施有效监督,影响了立法监督的法定化和制度化。要改变这种状况,应当建立相应的立法监督程序和运作机制,其中主要是完善批准、备案、撤销、法规清理等制度的法定程序。


  4.3完善自治立法监督的内容。自治立法监督是对立法活动的全过程进行监督,归纳起来应该包括以下几个方面的内容:首先,自治立法的主体是否合适;其次,立法权限的行使是否合法;再次,自治立法活动是否符合法定程序;最后,我们还需要关注自治立法活动所产生的法律是否经得起《宪法》的考验,即是否符合《宪法》规定。


  参考文献:


  [1]苏科林.论民族自治地方自治立法监督制度的完善[D].中南民族大学,2008.


  [2]吴高盛.立法法条文释义[M].人民法院出版社,2000:118.


  [3]国务院新闻办公室.中国民族区域自治白皮书[N].人民日报,2005 -03-01.


  [4]王允武,田钒平.关于完善我国民族区域自治地方立法体制的思考[J].中南民族大学学报:人文社科版,2004,(5).


  [5]陈绍凡.我国民族自治地方立法若干问题新探[J].民族研究,2005,(1).





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